制度护航将让地方债走向良性循环

制度护航将让地方债走向良性循环

财政部日前发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(下称《办法》)，旨在加强地方政府债务管理，规范地方政府专项债券发行，保护投资者的合法权益。作为对地方发债政策的进一步细化，《办法》的发布也将公众目光再度聚焦到我国即将首次发行的地方专项债券上来。　　所谓地方专项债券，是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。我国现有地方政府债券分为专项债券和一般债券，按照2015年的预算报告，全年36个地方政府(包括5个计划单列市)债券发行额度为6000亿元，其中包括5000亿元一般债券和1000亿元专项债券。

此外，再加上1万亿元的地方政府债券置换存量债务额度，2015年地方政府预计将发行总额高达1.6万亿元的债券。如此体量的地方债规模，对于刚刚获得新预算法开闸的地方发债而言可谓“大手笔”，更让各地方政府蠢蠢欲动，以期借助发债获得大笔投资资金稳定地方经济，为地方稳增长注入一剂强心针。　　在记者看来，值此地方政府对地方发债需求和热情均空前高涨的档口，有必要对现已成型的支撑地方债的政策框架加以梳理，对即将扬帆起航的地方发债，特别是即将首次发行的地方专项债能够由此获得制度护航加以展望。　　首先，作为有着对一切有关地方债文件上位法属性的新预算法，其为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，比如从举债主体、用债方向、债务规模、还债能力、管理机制、法律责任等方面确立了地方政府举债的基本规则。显然，这凸显了国家对待地方政府举债所秉承的堵疏结合态度，既明确了“应为、可为”，又标注了“禁止”红线。　　其次，在此次《办法》对地方专项债明晰相关规定之前，财政部分别于今年3月16日和3月24日印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《2015年地方政府专项债券预算管理办法》两部政策文件，明确了一般债券由地方政府按照市场化原则自发自还的原则。还对专项债券发行与预算管理作出具体规定，明确专项债券按市场化原则在银行间债券市场、证券交易所市场等发行。　　最后，本次《办法》接棒地方债规范步伐，进一步对地方专项债券单列了有关发行和管理的政策要求，其中，《办法》对专项债券明确的两个限定值得关注：一是发债主体必须是省级政府或经省级政府批准的计划单列市，二是偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入。这无疑保证了专项债券的信誉度，更对外彰显了专向债券的安全性。　　记者以为，在地方政府发行债券尤其是首次发行专项债券之际，财政部出台一系列管理办法指导和规范地方政府发债行为，可谓意义深远。这不仅有助于地方政府举债行为遵循风险可控、资金高效利用的政策轨迹。而且长远来看，以新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为基础出台的一系列规章、办法，将让早前呈现无序发展、监管缺位的地方债务，摆脱“增大举债规模以增加地方投资资金”的恶性循环和怪圈，回归“适度举债利好地方经济发展”的良性循环中来。　　在当前我国经济步入新常态中高速增长的宏观背景下，善用投资稳定经济增速的手段，从积极层面看值得肯定，当然，前提是各个地方政府已经站上了“不再倚仗靠投资扩产能带动增长”的新起点上，且必须以对地方政府偿债能力的严格评估为基础，杜绝出现过度发债转嫁上级政府甚至留存至下届政府的局面。　　早在数年前，在地方发展和投资需求不断扩大，带来举债需求快速上升的现实条件下，社会各界对我国探索地方发债新模式的普遍共识是：必须先要完善各种制度，推进试点，并通过试点范围的扩大，对预算制度、资产负债的核算制度、政府事权的改革等同时推进。　　现如今，我国已经于2014年践行了在上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还，迈出地方债市场化发行路径的同时，逐步形成了依托以新预算法等上位法为依据统领具体实施办法的制度框架，并辅以日益深入的政府行政审批制度改革，归权于市场的步伐亦在不断走向深入。　　如此看来，地方政府寄望于全年合计高达1.6万亿元的地方债能够缓解地方融资压力之余，势必将为地方经济发展注入强劲动力，而在制度护航下重新起航的地方债发行，逐步走向良性循环的前景也同样可期。

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